阿伊戰爭虎頭蛇尾 美反思政權更迭

【Sydpost】在美國輿論語境,阿富汗戰爭和伊拉克戰爭都屬於9.11恐襲引發的「反恐戰爭」(War or Terror)一部分,除了開戰前所獲的國際支持有明顯差別,其餘發展時序都不乏相似之處——快速收拾原有政權(阿富汗的塔利班和伊拉克的薩達姆)、矌日持久的佔領(以及期間的美軍傷亡上升)、難以扶持穩定的政權、在國內政治壓力下開始撤兵以至敵對勢力重新崛起(阿富汗的塔利班和伊拉克的極端組織「伊斯蘭國」(ISIS))等——這些大同小異的失敗發展,促使美國輿論反思「政權更迭」(regime change)的政策選項。

現於拜登政府出任副總統賀錦麗副國家安全顧問的戈登(Philip H. Gordon),在奧巴馬時代曾任跟進歐洲和中東事務的外交高官,他去年發表新書Losing the Long Game: The False Promise of Regime Change in the Middle East(長線敗北:中東政權更迭的虛假承諾),探討包括阿富汗戰爭和伊拉克戰爭在內的多次政權更迭企圖,探討為何美國在這些案例總是開局順遂、失敗收場。

白宮高官著書 探政策失敗6關鍵

戈登重返政府前任職的智庫「外交關係協會」(CFR)在網站整理該書內容,總結政權更迭作為華府政策虎頭蛇尾的六大關鍵:

一、拔除政權往往容易,扶植更好政府遠更困難:

現有政權被摧毁後,安全真空浮現,引發目標國內部對立組織以至鄰國之間的激烈權力競爭,倘若未能成功管控這點,可導致持久暴力和混亂。

二、政權更迭後的衝突成本可以比原來政權更厲害:

在阿富汗和伊拉克之類的地方,美國成功踢走敵對政權,卻發現自己要應對數十年的衝突、失去成千上萬人命、耗費數以萬億美元來應對餘波。

三、在地盟友或「委託人」並非跟美國利益一直相合:

儘管政權更迭後新領袖往往起初跟美國合作愉快,但他們無可避免地會追求往往跟華府利益有別的自身利益;民族主義、在國內建立正當性和政治支持等因素,幾乎總令這些新領袖跟美國保持距離。

四、美國留守力量有限:

一旦華府過分吹噓軍事介入的好處及淡化相關成本和風險的事實變得清晰,美國民眾對外派美國政府與軍事人員的支持就會受損;隨着暴力升級和美方死亡人數上升,公眾不再贊成繼續派兵到代價高昂的衝突,將華府的目標受損和其政策選項受限。

五、民主制度難以實現,尤其是在中東:

民主制度和傳統需時數十年來發展和維繫,無法輕易靠外國實施;中東缺乏促進民主轉型的因素(高水平的經濟發展、種族和文化一致性以及現有民主規範、常規和制度),妨礙了民主茁壯成長。

六、外交、威懾和接觸是更佳政策方式的元素:

儘管美國在區內遇到的巨大挑戰並無容易的解決方案,但在大中東地區,接觸、外交和圍堵已證明是比政權更迭遠更有效的做法。

在小布殊時代一直擔任國務院高官的包潤石接受本報專訪時,也有對阿富汗戰爭和伊拉克戰爭作出比較,他表示對伊拉克的軍事介入從一開始就是出於誤判和錯誤的前提,質疑那只是國防部少撮激進理論家所提倡和推銷給總統的「多餘差事」。相較而言,他認為直到目前大多數觀察家都會同意,9.11恐襲後美國有必要軍事介入阿富汗,以根除蓋達和驅逐塔利班。

小布殊失「招安」塔利班時機

包潤石稱,阿富汗戰爭在頭幾年就很快實現最初目標,即根除蓋達、預防未來針對美國的襲擊,以及解除塔利班對阿富汗人民的壓迫,問題在於之後的政策變調。他說:「(因已實現原先目標)阿富汗戰爭最初並非軍事失敗,但當我們以為可將塔利班從阿富汗『消滅』出去,這就變成了失敗。」

戈登在書中也有類似記載:2001年12月,塔利班高層試圖跟後來成為阿富汗總統的卡爾扎伊談判和平協議,條件包括停火和承認卡爾扎伊的合法國家領袖地位。但時任防長拉姆斯菲爾德表明反對任何容許塔利班領袖奧馬爾「有尊嚴地過活」的方案內容,最終小布殊政府排除跟塔利班領袖接觸。這做法等同要將塔利班永久趕出政治舞台,戈登承認這是塔利班不可能接受的,直言華府或許錯失將塔利班對新阿富汗政府抵抗程度減至最低的機會。

包潤石批華府對阿伊歷史缺理解

「現代戰爭必須以政治解決方案收結。」包潤石不諱言,華府政策上最大的失敗源於對阿富汗和伊拉克歷史的缺乏理解,以及誤以為破壞這些社會和文化後,還能帶來和平與穩定,他說:「比起在早期就尋求政治解決方案,我們以為可像二戰一樣取得全面勝利——但在阿富汗這種地方,且要對抗在其歷史和文化深厚植根的組織(塔利班),那是不可能的事。」(明报)